E’ stato approvato con voto di fiducia al Senato, nella
seduta del 16 novembre 2017, il maxiemendamento con il quale viene modificato
il decreto fiscale 148/2017, ora fermo in attesa di esame alla Camera dei
Deputati, in commissione bilancio per la conversione in legge.
Per tale maxiemendamento è stato previsto tra le altre
modifiche, l’inserimento di un articolo, alla fine del comma 8, dell’articolo 1
del decreto legge 193/2016, secondo il quale “Per la tutela dell'integrità dei bilanci pubblici e delle entrate degli
enti territoriali, nonché nel rispetto delle disposizioni contenute nel decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, le funzioni e le attività di supporto
propedeutiche all'accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti
locali e delle società da essi partecipate sono affidate a soggetti iscritti all'albo previsto
dall'articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446”.
Dunque, la disciplina così come modificata, andrebbe a cassare
di netto quella che ad oggi è la giurisprudenza che regola tali fattispecie.
Viene richiesto difatti un generale principio di "idoneità professionale" per l’affidamento
di tutte le attività concernenti l’accertamento e la riscossione dei tributi e delle
entrate degli enti ai soggetti privati che ne vogliono operare in tale settore, ovvero viene richiesta l'iscrizione all’albo previsto dall'articolo 53 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, che fino ad oggi per i fornitori
di un servizio di mero supporto a tali attività non era previsto. Non solo,
tale condizione era ritenuta sproporzionata dai giudici di merito e dallo
stesso Consiglio di Stato.
Questa modifica genera problemi interpretativi ed operativi,
orbene, ricomprendendo alla stessa regolamentazione tutte le attività che sono
funzionali all’esecuzione della pretesa tributaria da parte dell’ente, si
andrebbe a rivoluzionare interamente un settore che opera a supporto della Pubblica
Amministrazione, nelle varie fasi delle attività menzionate, dall’estrazione ed
elaborazione dei dati, alla stampa, l’imbustamento e la notifica, per
ricomprendere ovviamente l’accertamento e tutti gli adempimenti amministrativi
per la riscossione coattiva. Per comprendere al meglio quale sia la capacità
professionale richiesta agli operatori, ricordiamo che ad oggi sono iscritti
all'albo nazionale dei soggetti abilitati
ad effettuare l'attività di accertamento e riscossione delle entrate
(articolo 53 Dlgs del 446/1997 e Dm 289/2000) 76 società. L'albo, divenuto
operativo verso la fine del 2002, è nato per garantire l'affidabilità di soggetti privati incaricati di ingerirsi in modo
rilevante nelle attività degli enti locali dedicate al reperimento delle
entrate, con la previsione di requisiti
finanziari, di onorabilità e di capacità tecnica, disciplinati dal Dm 289/2000.
Il perimetro di azione dell'albo è sempre stato oggetto di
contrasti giurisprudenziali, in particolare sulle attività strumentali e propedeutiche alla gestione delle entrate. Nel
corso degli anni, è stato affermato che l'iscrizione all'albo è necessaria soltanto per l'affidamento
dei servizi di accertamento e
riscossione dei tributi, quindi non in caso
di attività di supporto (Consiglio di Stato n. 1878/2006). Posizione,
quest'ultima, ribadita dai giudici amministrativi sul rilievo che si tratta di attività senza maneggio di denaro
pubblico (Consiglio di Stato n. 1421/2014 e n. 380/2017, Tar Bari n.
424/2016, Tar Lazio n. 5470/2016). La stessa giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato n.
1421/2014, n. 380/2017, Tar Lazio, seconda sezione, n. 4649/2016) e l'Anac
(parere n. 170/2013 e n. 90/2015) che sono state chiamate a esprimersi sulla
necessità o meno dell'iscrizione all'albo dei concessionari per svolgere attività strumentali alla gestione delle
entrate degli enti hanno più volte chiarito come il requisito dell'iscrizione all'albo ha senso solo
laddove l'ente affidi a terzi, ex articolo 52, comma 2, lettera b, n. 1) del
Dlgs 446/1997 lo svolgimento delle attività di accertamento o di riscossione
dei tributi e di tutte le entrate. In virtù del fatto che in tale senso l'oggetto dell'affidamento è il maneggio del denaro di pertinenza dell'ente
pubblico e la legge ha previsto un sistema di garanzie
professionali e patrimoniali volto a tutelare l'affidamento.
Pertanto,
nel caso in cui le prestazioni richieste non attengono all'attività di
riscossione e non attribuiscono all'affidatario funzioni pubblicistiche, bensì
consistono in un'attività di supporto all'accertamento e al recupero dei
tributi e resta in capo all'ente locale quindi la titolarità
degli atti e la riscossione delle entrate derivanti dal servizio, oltre ai
poteri di vigilanza e controllo dell'attività e all'emanazione di direttive
comunali e pertanto non è richiesta l'iscrizione all'albo.
La generalizzata previsione dell'iscrizione all'albo per lo
svolgimento delle attività di supporto va quindi a stravolgere tutto il sistema su cui gli enti locali, soprattutto
quelli di medie e piccole dimensioni, hanno fondato negli ultimi anni la
propria attività impositiva e presenta un notevole profilo di criticità per tutte quelle imprese che da anni hanno ormai concentrato la propria attività nel supporto alla gestione di attività meramente strumentali e funzionali ad attività direttamente
gestite dagli enti.
Non da ultimo ricordiamo che nel 2012 la Corte di giustizia
Ue, nelle cause C-357/10 e C-359/10, aveva già prodotto un principio al quanto
stringente, ovvero l'applicazione generalizzata a ogni tipologia di gara, a
prescindere dall'importo del contratto, del requisito di capitale minimo
necessario per l'iscrizione all'albo dei concessionari, costituisce una misura sproporzionata rispetto al pur
legittimo obiettivo perseguito dall'amministrazione di tutelarsi rispetto
all'inadempimento del privato affidatario, poiché quest'ultimo può essere
realizzato senza arbitrarie barriere di ingresso, semplicemente modulando i
requisiti di capacità tecnica e
finanziaria in funzione del valore dei contratti di cui essa è
effettivamente titolare.
Il principio affermato dal giudice europeo è applicabile al
caso dal momento che ci troveremo di fronte a situazioni in cui non viene in
rilievo una concessione del servizio di accertamento o di riscossione delle
imposte ma quella dell'affidamento, mediante appalto di servizi di attività meramente prodromiche e strumentali all'accertamento ed alla
riscossione delle imposte e delle entrate degli enti. In conclusione la nuova disposizione, non avendo valenza retroattiva, è comunque applicabile ai bandi di gara pubblicati a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del Dl 148/2017. Pertanto i contratti in corso restano invariati fino alla loro naturale scadenza.
